La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a procédé au contrôle des comptes et de la gestion de la commune d’Angers (Maine-et-Loire, 157 555 habitants), pour les exercices 2019 et suivants.
Une situation financière maîtrisée mais sans réelles marges de manœuvre au regard des enjeux à venir
La commune a affiché dans le cadre du nouveau mandat une stratégie de maintien de ses taux d’imposition, de maîtrise de ses charges, de préservation de son épargne et d’un niveau élevé d’investissement.
Au cours de la période, la capacité d’autofinancement s’est légèrement dégradée (25,1 M€ de CAF brute en 2024 contre 27,5 M€ en 2019), principalement sous l’effet du coût croissant des intérêts de la dette, jusqu’à atteindre un niveau moins favorable que la moyenne des autres communes de même strate démographique.
S’agissant des produits (250,1 M€ en 2024), la commune perçoit moins de ressources fiscales par habitant que la moyenne (787 € contre 821 €) mais plus de dotations de l’État (340 € de DGF par habitant contre 245 €). La commune souffre de bases d’imposition plus basses que la moyenne de la strate (- 20 %), qu’elle a compensées dans le temps par des taux nettement plus élevés, au risque d’entraîner une confusion sur la réalité de l’effort fiscal des Angevins.
Les transferts de compétence vers la communauté urbaine auraient dû se traduire par une réduction des charges de fonctionnement pour la commune (221,4 M€ en 2024). Leur progression (+ 13 % par rapport à 2019) s’explique par le contexte d’inflation, par les mesures nationales de revalorisation de la rémunération des fonctionnaires, mais aussi par un plan spécifique dans le domaine de l’enfance et de l’éducation.
L’effort d’investissement au cours du dernier cycle de mandat apparaît plus faible que celui des autres communes de même strate. Une opération majeure prévue pour le mandat, la rénovation et l’extension de la médiathèque Toussaint, a été décalée dans le temps en raison d’imprévus. L’encours de dette (174,5 M€ en 2024) a progressé de 13 M€ depuis 2019 et 4,7 M€ d’encours ont été transférés à la communauté urbaine en 2024. Les emprunts de la commune ne font pas apparaître de risque. La capacité de désendettement de la commune atteint 6,9 années en 2024.
Ainsi, la rigidification de ses charges et la contraction de sa capacité d’autofinancement confrontera la commune, dans les années à venir, à la difficulté de financer le programme d’investissement de son prochain cycle de mandat.
Des efforts à accentuer en matière de fiabilité et de qualité comptable
La qualité de l’information financière en direction des élus et des citoyens repose sur une comptabilité analytique performante, faisant référence au niveau national, qui permet notamment à la commune de publier régulièrement des analyses détaillées du coût de certaines politiques publiques. Leur qualité contraste avec l’absence de fiabilité des présentations fonctionnelles qui représentent jusqu’à 40 % du volume des documents budgétaires. Ces présentations fonctionnelles permettent pourtant aux citoyens des comparaisons pluriannuelles et sont une base essentielle de l’appareil statistique national. La collectivité doit rétablir sans délai la sincérité des annexes correspondantes, notamment en mettant à jour des clefs de répartition des coûts inchangées depuis plus de dix ans.
L’expérience de la crise sanitaire de 2020 mais également d’une violente cyber‑attaque en 2021 ont convaincu la collectivité de déployer un dispositif étendu de management des risques, reposant sur leur cartographie et la mise en place de plans d’actions à l’échelle de chaque direction et de chaque satellite.
Le suivi des actifs communaux demeure un enjeu. Par plusieurs aspects, le système d’information de la commune est apparu incompatible avec ses obligations en matière de suivi et de contrôle. La chambre a plus particulièrement contrôlé la fiabilité de l’inventaire des musées d’Angers, soumis aux obligations relatives au label « musées de France ». Cet inventaire constate la disparition de plusieurs objets précieux des collections au cours du XXème siècle, tels plusieurs peintures de maîtres ou trois bijoux égyptiens antiques en émeraude. Ces objets mériteraient une action spécifique de la part de la collectivité pour identifier leur emplacement ou signaler leur vol probable.
Pour améliorer la fiabilité de ses comptes, la commune doit apurer ses comptes d’immobilisations en cours, qui comportent encore des opérations réalisées à la fin des années 1990, constituer les provisions obligatoires et inscrire l’intégralité de ses engagements hors bilan : dans le cadre de ses différentes opérations foncières ou d’aménagement, la commune est ainsi engagée à hauteur de l’équivalent d’une année de dépense d’investissement, sans que ce montant n’apparaisse dans les comptes annuels.
Le parc d’attraction Terra Botanica : une indemnisation sous-évaluée pour près de 80 M€ suite à la résiliation du bail emphytéotique administratif avec le département
Le changement d’opérateur de Terra Botanica, début 2025, qui redonne un élan économique au parc d’attraction, a nécessité, au préalable, de résilier prématurément le bail emphytéotique administratif qui liait la commune au département. Cette résiliation a été opérée dans des conditions qui minorent la valeur des biens transférés du département vers la commune, en raison du caractère parcellaire des éléments transmis par la commune au service des domaines pour leur évaluation. Le risque pour la fiabilité des comptes de la commune représente plus de 80 M€. Il est indispensable de solliciter au plus vite le service des domaines, sur la base d’éléments financiers complets, afin d’obtenir une estimation rectifiée du montant de l’indemnité de résiliation.
La volonté des deux collectivités était d’effectuer, à l’occasion de la rupture de ce bail, un transfert à titre gracieux, ce qui se heurte au principe d’ordre public d’interdiction des libéralités entre personnes publiques. Le conseil municipal s’est prononcé sur ce sujet à partir d’une évaluation inexacte de la valeur d’indemnisation à prendre en compte : celle-ci, au regard de la méthode de calcul présentée par le service des domaines, pourrait passer de 4,2 M€ à 81,1 M€. Aussi, les contreparties proposées au département pourraient s’avérer insuffisantes pour justifier une dérogation à ce principe d’interdiction des libéralités dont les conditions ont été précisées par la jurisprudence administrative. La convention financière avec le département, qui prévoit de transformer l’indemnité de résiliation en quote-part du produit de redevance à recevoir, par nature variable et incertain, serait alors caduque.
Ainsi, la chambre relève l’inexactitude des évaluations qui ont donné lieu à la cession précitée et constate l’enrichissement de la commune qui rend nécessaire une intégration de ces biens dans son bilan.
Le bail avec le nouvel opérateur établit un système de redevance qui s’écarte des recommandations du service des domaines. Par ailleurs, le contrat, d’une durée de quarante ans, apporte insuffisamment de garanties dans l’éventualité d’une défaillance de l’opérateur, alors même que des investissements massifs de celui-ci sont attendus au cours des dix premières années. Le défaut d’évaluation des actifs indiqué précédemment pourrait s’avérer pénalisante en cas de sinistre ou de projet de rachat par l’emphytéote.
Croissance des effectifs en dépit des transferts de compétence, progression du nombre d’agents contractuels : la nécessité de consolider une stratégie de ressources humaines
Les outils de pilotage de la masse salariale et des effectifs mis en place par la commune sont robustes et précis. Pour autant, la stratégie de ressources humaines est insuffisamment explicitée. Le conseil municipal, en particulier, a été privé, au cours des débats d’orientation budgétaire, de débat sur l’évolution prévisionnelle de la masse salariale et des effectifs. Depuis 2019, la rédaction du document stratégique présentant la politique de ressources humaines de la commune est restée à l’état d’intention.
Depuis 2019, les effectifs permanents (2 646 ETPT) ont progressé de près de 5 % alors même que 207 ETP ont été transférés vers la communauté urbaine (principalement le service de la voirie). En effet, les dysfonctionnements et les sous-effectifs récurrents au sein du secteur de l’enfance, à la suite desquels la commune a documenté une montée de la conflictualité dans les classes et des troubles de comportement, l’ont conduit à mener une politique ambitieuse de transformation des emplois et de réorganisation des équipes. Cette réforme n’a pas conduit à réduire significativement, en parallèle, les effectifs dans d’autres services de la ville.
En matière de temps de travail, les prescriptions de la loi du 6 août 2019[1] ont été progressivement étendues. Les ATSEM bénéficient encore d’une dérogation de cinq jours à laquelle il doit être mis fin.
Les effectifs contractuels ont progressé de 62 % depuis 2019 alors que le nombre de titulaires a diminué. Les agents contractuels, dont le recrutement doit être dérogatoire, représentent désormais près d’un tiers des agents de catégorie A et sont majoritaires parmi les cadres de plusieurs services. Si l’existence de métiers en tension est souvent évoquée, ce mouvement semble favorisé par les irrégularités de la procédure de recrutement de la commune. La commune essaye de compenser cette situation par des efforts de parité de rémunération entre agents contractuels et titulaires.
